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完胜中欧紧固件争端
作者:钱文婕 时间:2016-01-19 浏览人数:1180


  我国在紧固件争端中取得的全面胜利,撼动了欧盟对华反倾销调查中替代国制度的法律基础,也将对欧盟乃至其他国家对华反倾销的立法与实践产生深远影响。

对于国内的紧固件出口厂商,以及以欧洲作为主要市场的出口企业,乃至涉及国际贸易反倾销调查的我国广大外贸企业而言,2016年1月18日都是值得欢欣鼓舞的日子。就在这一天,WT执行上诉机构宣布,全面支持中方在历时7年之久的中欧紧固件争端中的立场与主张,同时确认,欧盟在程序透明度、公平比较、倾销幅度的计算和国内产业的界定等方面违反了世贸规则。这是中国入世以来在WTO起诉欧盟的第一案,撼动了欧盟对华反倾销调查中的替代国制度的法律基础,并将对今后欧盟乃至其他国家对华反倾销的立法与实践产生深远影响。这对中国出口企业应对外国反倾销调查也具有重要的借鉴意义。

     

紧固件争端的“七年抗战”

中欧紧固件争端可以追溯到2007年11月9日。彼时,欧盟委员会对原产于中国的钢铁紧固件启动反倾销调查。经过近一年半的调查,欧盟于2009年1月26日做出终裁,宣布对华紧固件产品征收为期五年、最高85%的反倾销税。此后,中国对欧盟的紧固件出口急剧下降,在欧盟的市场份额从2008年的26%一路跌至目前的0.5%;贸易额从征税前的每10.亿美元锐减至8000万美元,下滑幅度高达85%。欧盟对华紧固件反倾销措施直接影响到中国对欧盟近10亿美元的紧固件出口、上千家紧固件企业的生存和超过十万人的就业,给国内产业造成了巨大的经济损失。应业界请求,中国政府于2009年7月31日将欧方措施诉诸世贸组织端解决机构。这一争端包含了原审和执行之诉两轮争端解决程序。对原审争端解决,WTO裁定,欧盟对华个别待遇和紧固件反倾销措施违法。此后,欧盟修改了反倾销基本法,删除了关于个别待遇的规定;同时启动了复审程序,对原紧固件反倾销措施进行了部分整改,并于2012年10月10日发布了新的紧固件反倾销措施,将紧固件反倾销税调低约30%。尽管如此,考虑到复审调查程序仍有多处违法,中国政府于 2 0 1 3 年10月,再次将欧盟紧固件复审措施诉诸 W T O 争端解决机构(即 “ 执行之诉”),要求欧盟彻底纠正紧固件案所有违法点,完全取消反倾销措施。2016年1月18日,WTO最终裁定,欧盟对华紧固件反倾销措施违反世贸规则,中国获得全面胜诉。至此,中欧紧固件反倾销争端尘埃落定。

原审之胜:

“个别待遇”被裁定违法在中国政府于2009年7月将欧盟紧固件反倾销措施诉诸WTO争端机制之后,WTO专家组和上诉机构分别在2010年12月3日和2011年7月15日发布裁决,宣布欧盟对华个别待遇的立法,以及欧盟对华紧固件反倾销措施在国内产业的界定和信息披露等多个方面违反了世贸规则。其中,WTO对“个别待遇”违法性的确认,对后续欧盟对华反倾销的立法和实践产生了非常重要的影响。长期以来,欧盟对华反倾销立法存在歧视性规定,个别待遇便是其中之一。根据原《欧盟反倾销基本条例》第9.5条,中国企业必须递交书面申请证明其已同时满足了五个条件(即外资或合资企业可自由将资本和利润返回本国;可自由决定出口价格、数量和条件;私人控制绝大部分股份,政府官员虽然在董事会中任职或担任重要管理职务,但其所占比例较小,或有足够的证据证明企业不受国家干预,具有充分的独立性;按市场汇率结汇;如果单个出口商获得不同税率,不会因政府干预而采取规避措施),才能采用自己的出口价格来计算倾销幅度,获得单独税率(即“个别待遇”或“单独税率”)。在反倾销调查中,“个别待遇”不当地加重了中国企业的应诉负担,并且人为夸大了中国产品的倾销幅度,导致众多合作出口厂商被征收高额的全国性关税。根据WTO专家组和上诉机构在紧固件争端中的裁决,欧盟于2012年9月3日公布了第765/2012号条例,修改了《欧盟反倾销基本条例》第9.5条有关个别待遇的立法。在随后欧盟启动的反倾销调查中,应诉的中国企业均受益于新法,无须提出上述申请便可自动获得单独税率。只要积极应诉,中国出口厂商通常都能自动获得单独税率。

             

执行之胜:

显著提高了“替代国”门槛WTO执行专家组和上诉机构分别于2015年8月7日和2016年1月18日发布对于中欧紧固件执行争端的裁决结果。作为终审结果,执行上诉机构支持了中国政府提出的全部主张,裁定欧盟对华紧固件反倾销复审措施在公平比较、倾销幅度的计算、国内产业的界定、利害关系方和信息披露等方面违反了WTO贸易规则。这些问题恰恰是采用非市场经济替代国方法来计算中国出口产商的正常价值和倾销幅度难以避免的内在缺陷。根据WTO专家组和上诉机构的裁决,今后,如果欧盟继续采用此类替代国方法将具有相当大的难度。一是WTO的裁决提高了替代国企业的合作门槛。根据WTO的裁决,由于替代国企业属于利害关系方,因此必须像应诉企业一样积极配合调查,履行WTO《反倾销协定》有关程序透明度的要求。简言之,替代国企业必须要有正当理由,并且能提供非保密摘要,才能对有关信息进行保密处理。否则,其提供的信息不得被调查机关所使用。该项裁决提高了替代国企业的合作门槛,很多之前愿意成为替代国企业的外国生产商可能因此退而止步。这些企业必须权衡自身是否值得无偿投入巨大的人力和财力来全力配合调查,因为一旦合作不充分,可能导致反倾销调查终止或无效,并使自己被调查机关列入不配合调查的“黑名单”。二是根据WTO的裁决,欧盟对中国企业计算倾销幅度时,必须涵盖所有的出口交易。而此前,欧盟在计算中国企业倾销幅度时,由于替代国企业的产品型号只有部分与中国产品的型号相同或相似,一直排除了大量与替代国产品型号无法匹配的出口交易。在紧固件复审调查中,被排除的出口交易量高达48%。在执行之诉中,欧盟的这种做法被WTO裁定违法。今后,对于不能匹配的产品型号,欧盟必须就产品差异进行价格调整,或者采用加权平均的方法来确保倾销幅度的计算能够涵盖所有的出口交易。这无疑会给调查机关带来巨大的工作量。三是根据WTO的裁决,欧盟在采用替代国价格或成本数据计算中国产品的正常价值时,必须对影响价格可比性的成本差异进行必要调整,以便确保调整后的产品具有价格可比性。在紧固件一案中,替代国印度企业采用自发电和进口原材料(盘条)生产紧固件,而中国出口厂商使用电网供电和国产盘条;此外,印度企业的原材料消耗效率和电力消耗效率高于中国企业,而员工的生产效率低于中国企业。因此,印度替代国企业的生产成本显著高于中国企业。然而,在紧固件复审调查中,欧盟以“中国产品的生产成本被扭曲”为由,拒不对“原材料消耗效率”、“盘条进口税差异”、“电力消耗”、“自发电”和“生产率”五个成本因素进行调整,而是直接采用印度企业的价格和成本数据来计算中国企业的正常价值。欧盟的这一做法被执行上诉机构裁定违法。在今后的反倾销调查中,欧盟必须对影响价格可比性的产品差异进行调整。这将显著降低对中国企业的正常价值和倾销幅度的测算结果,同时增加欧盟替代国反倾销的操作难度。四是根据WTO的裁决,欧盟应向中国出口厂商说明哪些信息是公平比较所必需的,以便中国出口厂商能够提供相关信息来支持其调整的请求。简言之,欧盟在采用替代国价格和成本数据计算中国产品的正常价值时,中国企业必须知道替代国企业的产品特征,才能决定该产品是否与中国产品相似而无需调整便可用于作为中国产品正常价值计算的依据。一直以来,欧盟都以保密信息为由拒不披露替代国企业的产品特征。在复审调查中,欧盟被迫披露了替代国企业的部分产品特征,但对于中方请求进行调整的其他产品差异,欧盟以中方未能证实其主张为由而予以拒绝。这种做法被执行上诉机构再次裁定违法。上诉机构指出,作为公平比较的第一步,欧委会应当首先向中国企业披露替代国企业的产品特征。即使产品特征属于保密信息,欧委会仍然应当向中国企业进行必要的披露,以便中方能够决定是否需要进一步提出调整的请求。事实上,欧委会拒不披露替代国产品的部分特征,是因为印度企业在原审和复审调查中仅愿意提供有限的合作。在原审调查中,印度企业没有按照欧委会的要求来填写调查问卷;在复审调查中,印度企业甚至威胁欧委会,如果后者披露印方产品清单和特征,印度企业将中止合作。如前所述,执行上诉机构已裁定替代国企业属于利害关系方,因此必须遵守WTO《反倾销协定》规定的相关义务,不得在缺乏正当理由的情况下对信息进行保密处理。因此,在今后的欧盟对华反倾销调查中,替代国企业的选择问题将存在极大的不确定性。一方面,外国生产商可能因为要付出巨大的精力和财力配合调查而不愿成为替代国企业;另一方面,即使调查初期确定了替代国企业,但一旦该企业反悔,调查机关将面临无法获得必要数据而终止调查的困境。2月27日,欧盟已撤销对华紧固件反倾销措施,同时可能对其他现行对华反倾销措施进行整改。因此,以往应诉的中国出口厂商应当密切关注欧委会近期发布的官方通告和复审通知,并积极参与相关程序,在复审调查中根据紧固件争端的判例,要求欧盟纠正违法措施,从而为自身争取最大程度的合法权益。

可以肯定的是,对于反倾销调查机关而言,今后要以非市场经济替代国方法来满足WTO裁决在程序透明度和公平比较方面的要求将变得非常棘手:其必须耗费大量的时间和精力说服替代国企业充分配合调查,还需要依规对替代国企业提供的数据进行必要调整,以便使不同型号和特征的产品在调整之后能够进行公平比较,并且确保倾销幅度的计算涵盖所有的出口交易。而要避免以上困境,最为便捷的途径就是放弃替代国的方法,在反倾销调查中承认中国的市场经济地位。尤其是在欧盟内部对中国市场经济地位问题存在较多分歧的背景下,紧固件执行之诉的裁定结果,很可能迫使欧盟更快地放弃替代国反倾销方法,承认中国的市场经济地位。      除此之外,紧固件争端的判例还将对其他国家或地区的对华反倾销产生影响。比如印度、巴西和土耳其等效仿欧盟采取非市场经济替代国方法对华反倾销WTO成员国,就需要重新审视对华反倾销的立法和实践,以避免今后被WTO裁定违法而像欧盟那样丧失国际声誉,并面临贸易报复。

                   

多方合力的结晶在中欧紧固件争端中,中国的6大诉点共20多个问题全部获得执行上诉机构的支持。这在中国乃至WTO争端解决历史上都是极其罕见的。中国能够在该案中获得辉煌战果,主要基于多方合力的共同争取。   首先是中国政府的决心和远见。

     

根据WTO贸易规则,只有成员国政府才可以启动争端解决程序,成为争端的当事方。应业界请求,我国政府将欧盟紧固件反倾销措施诉诸WTO。紧固件争端从2009年磋商持续至今,走完了世贸组织赋予成员方的所有法律救济程序,体现了中国政府利用多边体制规则解决贸易争端的决心和远见。其次是业界的全力配合。在紧固件争端解决过程中,国内出口厂商和行业协会(比如机电产品进出口商会和紧固件行业协会)与中国政府紧密配合,提供了大量行业数据和专家意见。从原始争端解决的结果来看,欧盟被迫将紧固件反倾销税率降低约30%,但税率仍然偏高,导致中国紧固件生产商无法恢复对欧出口。在此情况下,业界并未放弃,行业协会号召主要出口厂商继续积极支持政府主导的争端解决程序,最终在2016年初迎来中方全面胜诉的结果。对于出口厂商来说,先学会“自救”,才有机会等到“日出”。面对反倾销调查,出口厂商应该积极应诉,采取有效策略,有针对性地提交调查机关要求的信息,并注意证据的收集和保留;同时积极参加行业协会组织的无损害抗辩,为自身和整个行业争取合法权益。

最后是律师对诉点和证据的精确把握。我国商务部多次召集中外律师进行反复分析讨论,才确定了中方的诉点和策略。证据是法律程序的核心问题,争端解决的程序亦是围绕证据的搜集和运用进行的。对于本案中证据的准备,最早可追溯到2007年原审反倾销调查立案之后欧委会出具的每一份文件和出口企业递交的所有资料。在争端解决过程中,欧盟不只一次地辩解由于办案官员已被轮换,很难查找到9年前的调查资料,因此无法回答法官的部分问题,也无法对中方提供的部分证据进行评论。在WTO争端解决机构看来,欧盟的这些辩解无效,因此最终采纳了中方的观点。

             


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