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如何应对世界银行对招投标项目的合规调查
作者:姜丽勇、张博 时间:2019-11-01 浏览人数:1351

    新普京官网近期受国内某公司委托,在一起世界银行集团廉政局对其一项涉及世界银行贷款的项目投标活动中涉嫌进行欺诈行为的合规调查中,代理该公司进行抗辩,并最终获得了无处罚结案的结果。作为本案的代理律师,我们希望将本次办案经验与大家分享,以帮助遇到类似案件的中国企业更好地应对调查。

一、世行项目概述

    世界银行集团(World Bank Group)(以下简称“世行”),即大家通常所说的“世界银行”,作为联合国的一个下属机构,是目前世界上最重要的多边开发银行组织。世行有5个机构组成,分别是:国际复兴开发银行,国际开发协会,国际金融公司,多边投资担保机构,国际投资争端解决中心。全球共有189个国家加入了世行全部或部分机构。

世行成立之初的目的,是帮助在第二次世界大战中被破坏的国家进行重建。今天,世行则通过向中等收入国家和资信良好的低收入国家提供贷款、担保、咨询等金融领域的服务,帮助各国减少贫困和促进共同繁荣。根据世行网站介绍,自1947年提供第一笔贷款至今,世行共向173个国家的13,143个项目提供贷款。2017年的贷款承诺额超过420亿美元。 中国自1980年恢复世行成员国地位后,也通过接受世行贷款,开展了大量的世行资助项目。截止目前,我们境内的世行资助项目总计超过560个,贷款承诺额总计超过670亿美元,项目主要集中在政府领域和各类基础建设项目。

二、世行关于“欺诈和腐败行为”的定义和处罚

    由于世行贷款资助项目多涉及市政工程、医疗和教育设施等基础建设领域,资金投入量大,因此如何确保安全、合理、有效地使用贷款资金就显得尤为重要。世行对于参与其资助项目的企业有着严格的合规要求,特别是针对项目中的欺诈和腐败行为。世行内部设立有廉政局(Integrity Vice Presidency,也有译为诚信部),专门负责对于世行资助项目中的欺诈和腐败行为进行调查和追责。

    1.世行规则中关于“欺诈和腐败行为”的定义

    关于根据世行《投资项目贷款借款人采购规则》中的规定,“欺诈和腐败行为”主要是指以下几类:

-“腐败行为”,是直接或间接地提供、给予、收受或索取有价值的物品,不正当地影响另一方的行为;

-“欺诈行为”,是任何作为或不作为,包括失实陈述,即明知或不顾实情误导,或企图误导一方以获得财务或其它利益或者避免义务;

-“串通行为”,是双方或多方之间的安排,图谋达到不正当目的,包括不当地影响另一方的行为;

-“施加压力”意指直接地或间接地削弱或伤害、或威胁要削弱或伤害任何一方或其财产,不正当地影响一方的行为;

-“阻碍行为”意指:

    故意破坏、伪造、改变或隐瞒调查所需的证据材料或向调查官提供虚假材料严重阻碍世行对被指控的腐败、欺诈、施加压力或串通行为进行调查,和/ 或威胁、骚扰或胁迫任何一方使其不得透露与调查相关的所知信息或参与调查;或企图实质上阻碍世行进行调查和行使根据合同条款所赋予世行的审计权利的行为。

    2.世行关于“欺诈和腐败行为”的处罚和和解规定

1)关于处罚的规定

对于构成“欺诈和腐败行为”的机构,世行可以选择单一或多种处罚方式予以制裁。处罚结果将向公众公开。根据世行公布的《一般制裁原则和指南》的规定,世行可以采取的处罚方式包括以下几种:

-取消资格(Debarment):对于受处罚人,取消其在一定期限内参与世行资助项目的资格;

-附加解除和恢复条件的取消资格(Debarment with conditional release or reinstatement): 暂时取消受处罚人参与项目的资格,如果受处罚人能够遵守世行在处罚时附加的特定要求,就可以恢复其资格。;

-永久或无限期取消资格(Permanent or Indefinite Debarment):对于世行认为无法满足恢复条件的受处罚人,可以对其及其控制的企业,采取永久或无限期取消资格的处罚;

-缓期取消资格(Conditional Non-debarment):受处罚人可以在特定期限内,通过一定的补救措施、预防措施或遵守其他条件,来避免取消资格的适用;

-谴责函(Letter of Reprimand):对于孤立的、轻微的违规行为,世行可以通过发送谴责函加以训诫;

-恢复/经济补偿:当违规金额可计算时采取的处罚措施。

此外,根据《一般制裁原则和指南》的规定,基准处罚幅度为“取消资格三年(包括或不包括解除条件)”,同时将考虑以下加重或减轻情节:

    A.加重情节

a.在基准处罚幅度上增加1-5年的情节,主要指:恶性行为,包括多次进行受处罚行为,手段繁复,在行为中处于核心地位,起领导作用和涉及世行或政府机构官员等;或对公共利益或项目产生危害结果。

b.在基准处罚幅度上增加1-3年的情节,主要指:干扰、妨碍调查的行为,包括恐吓、贿赂证人,拒绝接受通知或不给予答复。

c.在基准处罚幅度上可增加最高10年的情节,主要指:历史上曾受到主要多边开发银行机构的处罚;或违反世行处罚规定。

    B.减轻情节

a.在基准处罚幅度上减轻1-2年或减轻25%幅度的情节,主要指在受处罚行为中处于次要地位;

b.在基准处罚幅度上减轻1-3年或减轻33%幅度的情节,主要指:自愿采取更正措施,包括在调查前自行停止违规行为,对责任主体进行内部处罚,进行整改以避免再次产生违规行为和赔偿或经济补偿等。

c.在基准处罚幅度上减轻1-3年或减轻50%幅度的情节,主要指:积极配合调查,包括协助并持续配合调查,同时进行内部调查,主动承认错误并承担责任,以及资源接受约束等。

    (2)关于和解的规定

    同时,世行还允许被调查机构在处罚决定作出前,积极主动与世行进行沟通和商谈,以便达成和解协议。双方达成的和解协议拥有与处罚决定同等的约束力。被调查方通常在和解协议中答应满足一定的条件和要求,以换取免于处罚或减轻处罚。在世行廉政局发给被调查方的调查函中,通常会提出一个初步的处罚幅度,作为与被调查方进行和解谈判的基础。

    三、受到世行制裁的危害

    中国企业可能会认为,作为一个总部在境外的国际组织,其制裁不会对中国企业造成实质性影响,其实不然。在中国企业,特别是工程、基础建设等领域的企业不断拓展海外市场,在境外参加各类多边开发银行资助项目的今天,受到世行的制裁,将产生一系列连锁反应。

首先,企业将无法参加世行贷款资助的项目。正如世行本身的制裁规则所示,一旦被世行认定在项目中存在欺诈行为,就很可能将面临3年左右的取消资格期。截止2018年4月份世行网站上公布的数据, 共有超过1180家企业受到世行制裁或交叉制裁,其中中国企业超过110家。中国企业受到制裁的原因,也多与涉及欺诈行为相关。而且,世行作为多家机构组成的集团组织,企业一旦受到世行制裁,就将被世行集团内各成员机构所适用,包括国际金融公司和多边投资担保机构等。

其次,企业很可能将无法参加由其他国际多边开发银行贷款资助的项目。早在2010年,世行就与非洲开发银行(The African Development Bank)、亚洲开发银行(The Asian Development Bank)、欧洲复兴和开发银行(The European Bank for Reconstruction and Development)和泛美开发银行(The Inter-American Development Bank)等四家国际主要多边开发银行共同签署了《交叉适用制裁协议》(Agreement for Mutual Enforcement of Debarment Decisions)。根据该协议规定,被任一缔约银行以存在欺诈、腐败等行为处以1年以上取消资格期处罚的企业或个人,将很可能被其他缔约组织交叉适用相同的处罚。考虑到这些多边开发银行在全球或区域内的巨大影响力,企业不仅将承受短期内的经济损失,更会对企业声誉造成巨大影响,使得企业在全球市场的竞争力受损。对于日益寻求拓展海外业务的国内大型基建企业,这种全球范围内的影响所带来的损失,往往无法估量。

    此外,目前签署《交叉适用制裁协议》的各多边开发银行还通过制定《一般制裁原则和指南》,统一了制裁标准。正如上文在介绍加重处罚情节时提到的,企业如果在过往历史中存在受到其他多边开发银行(仅指签署《交叉适用制裁协议》的缔约银行)制裁的记录,那么在受到新的制裁时,将面临最高可达10年的取消资格处罚。

由此可见,世行的制裁方式,重点不在于对企业进行直接经济上的处罚,而是将企业公示在“黑名单”中,对企业的声誉和展业造成巨大的负面影响。如果避免受到这种损失,就需要企业在面临调查时积极应对,在市场经营管理中不断完善自身的合规建设。

    四、新普京在代理世行调查案件中的应对经验

    世行针对企业的调查是以发送函件的方式启动的。在调查伊始,我们代理的被调查企业便收到了世行廉政局发来的一封的调查函。调查函中介绍了调查机关的职能和联系方式,涉案的项目,涉嫌违规的行为,调查机关初步掌握的案件事实,被调查企业的抗辩权利和时限要求,以及调查机关建议的解决方式等,可谓面面俱到。根据调查函中的信息和要求,律师和企业共同研究制定了抗辩策略。

    首先,我们与廉政局负责此案调查的官员直接取得了联系,进一步了解了廉政局已掌握的证据和希望获得的信息,并且成功为企业提交书面抗辩申请到延期,为组织抗辩材料和内部调查争取了宝贵时间。

    随后,在律师的指导下,企业针对当时投标中的事实情况,开始组织抗辩观点,搜集抗辩证据。企业和律师均认为,此次调查是因零部件供应商擅自提供虚假文件而导致的。在当时的投标活动中,企业确实存在未严格审查供应商文件的过失,但该失误绝不等同于“欺诈行为”,这是抗辩的立论基础。但该抗辩观点需要充分的证据支持。事实上,由于本案所调查的违规行为是供应商所为,企业对此也知之甚少,且投标活动已过去数年,留存的抗辩证据并不丰富。在此情况下,律师指导企业负责人员努力回忆当时的事情情况,并尽力搜集到相关事实证据加以佐证,同时指导企业提供能够证明其在经营活动中一贯资信良好的证明,以便给廉政局官员留下企业诚信的印象。

经过近一个月的准备,我们向廉政局官员呈交了一份近百页的双语抗辩材料。廉政局官员对于企业能够在规定时限内提供这份较为详实的材料表示非常满意。同时,企业和律师的努力,也让官员真切地感受到企业配合的诚意和认真。

    此外,在企业的协调和帮助下,我们对这两组直接参与项目的当事人进行了现场访谈,并制作了访谈笔录,获得了第一手证据。特别是供应商负责人员在访谈中坦承,为获得与被调查企业的合作机会,私自伪造了供应零部件的官方证明文件,导致企业受到调查。

    在上述证据的基础上,最终,我们收到了廉政局的通知,目前的证据表明被调查企业在项目投标活动中不存在欺诈行为,世行将不对企业进行任何处罚。

    五、结案后的几点感想

    尽管本案最终以企业无处罚结果结案,但案情的产生和办案的过程,均给人留下不少思考和教训,值得国内企业在参加多边开发银行项目时多加留意:

1.“魔鬼藏在细节中”,企业合规管理应做细做实

随着近年来国家法治建设的不断完善,加强合规工作已成为企业健全内部管理的一个趋势。作为律师,我们也多次受邀为企业的合规建设出谋划策。但同时我们还应注意到,企业对于合规工作不但要高度重视,还应努力落实到细节。对于国家多边开发银行常常贷款资助的基建工程类项目,其投标文件制作十分复杂,企业项目经办人员通常没有足够的时间和精力对供应商提供的各类信息和材料一一加以核实查证,这就导致本案所出现的纰漏。在此次调查过程中,被调查企业也进行了内部整改,成立了专门的项目督查小组,专门负责审查供应商的资质和诚信情况,可谓“亡羊补牢,犹未晚矣”。

2.面对调查及时响应,积极配合,沉着应对

可以想象,当一家企业突然收到世行发来的调查函,往往会产生一种大事不妙,又不知所措的感觉。这就可能导致两种心理,一是置之不理,自觉天高皇帝远,能奈我何;二是委曲求全,扛下所有的罪,寻求和解。我们认为,应对世行调查的态度应做到及时、积极和沉着。

首先要做到及时响应。世行的调查函会给予被调查方一定的抗辩期限,在该期限内,被调查方要完成初步分析,聘请法律顾问,确定抗辩策略,搜集抗辩证据,撰写抗辩材料等多项工作,时间十分紧张。因此,应当抓紧准备抗辩,如果预计期限内无法完成,应当及时申请延期,以便为抗辩准备争取了时间。

其次,被调查方展现积极配合的态度也十分重要。如果在世行调查函规定的期限内,被调查方没有提供任何书面回应,廉政局将认为被调查方对当前的指控没有反驳意见和证据,从而直接进入制裁裁量的阶段。这等于企业放弃了自我抗辩和配合调查的机会。企业应牢记,根据《一般制裁原则和指南》的规定,积极配合调查将为企业争取到减轻1-3年或减轻50%幅度的情节。因此,我们认为,在调查中全程向调查官员展示被调查方积极配合的态度,对被调查方有益无害。

最后,一旦进入抗辩阶段,被调查方应时刻保持沉着冷静。世行调查函中会依据现有证据得出初步结论,并给出初步的处罚意见供被调查方回应。此时,被调查方万不可被世行的初步结论所吓倒,盲目接受处罚意见以寻求和解。被调查方应根据实际情况,仔细分析案情,冷静寻找抗辩突破点,耐心搜集相关证据。此次调查的事实证明,廉政局对于被调查方提供的抗辩意见和证据是非常重视的,完全有可能予以采信。

3.抗辩意见重在真实可信

世行对于参与其项目的企业,首在要求诚信。所以,抗辩意见也必须做到真实可信。如果廉政局对于抗辩材料的真实性存在怀疑,那么无论多么缜密丰富的抗辩都将难以被采信。

对于不掌握的情况不应揣测或编造,以便使企业的抗辩材料经得起推敲和甄别。廉政局也会从多个渠道收集证据,并相互印证。因此,我们建议国内其他企业在遇到世行调查时,万不可以存有侥幸心理,篡改伪造证据。否则不但会导致抗辩失败,根据世行规则,还将因为阻碍调查,而受到更严厉的制裁。


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