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一个法律人与WTO的过往(二)
作者:王磊 时间:2021-05-05 浏览人数:51

恢复席位,是上个世纪六七十年代中国政府重返国际组织的标准动作。作为法律人对此不难理解。1949年中国发生政府更迭,但是中国作为一个国家,国际法的主体并无变化,变化的是在国际上代表中国行事的政府。前政府在国际上的所作所为和发生的权利义务,由新政府来继承延续,前政府在国际组织中的席位,自然也就由新政府接续了。

二战后成立的联合国,中国是创始国之一。成立联合国的同时,主要大国于1945-1947年间酝酿、谈判并于1948年成立了关贸总协定。当时的中国驻比利时大使的职业外交家金问泗博士代表中国政府,全程参与并最终签署文件,中国由此成为总协定创始国之一。1949年10月新的中国政府成立后,金博士代表的前政府,即台湾当局,八个月后就自行退出了在总协定中的席位。

这一退出,在总协定中引发了法律问题,也即台湾当局是否有权代表中国退出总协定。老牌帝国英国对此提出了保留,并在其出版的总协定法律文本中加有注释,即“中国国民党政府宣布1950年5月5日退出总协定;中国中央人民政府尚未确定其对总协定的立场”。应该说,这种做法只是注明了事实,但未宣示英国对退出一事的立场。捷克斯洛伐克对该退出的合法性和有效性亦持有异议,并建议总协定征询北京对总协定的态度。总协定一些重要文件原本都在前言部分逐一列明各缔约方国家的名称,但出现上述法律问题后,就不再为续了,而是用“现有各缔约方”(existing contracting parties)代之。


1965年台湾当局申请总协定观察员席位,又一次引发该法律问题的争论。是否接纳为观察员,各缔约方立场相左。法国、古巴反对,美国等支持,多数国家犹豫。英国、荷兰、北欧诸国及印尼、波兰、埃及等国声明,其政府承认中华人民共和国是中国唯一合法政府。总协定秘书处则折中,称接受观察员地位并不损害缔约方是否承认一国政府的决定。最终各方还是接受了观察员的申请。


上述法律问题的本质,是代表中国这个国际法主体在国际上行事的法律行为能力问题,也即哪个政府在国际上有权代表中国行事。1971年联合国通过2758号决议,承认中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府,并恢复了它在联合国的席位。至此,该法律问题逐渐变成不是问题。次年总协定就从观察员席位上“请离”了台湾当局代表。

总协定面对上述退出、同意当观察员、取消观察员席位的所作所为,实际上是总协定不成文的传统所致,即遇有政治问题,尽量回避,但遵循联合国决议。


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金问泗大使代表中国政府1948年签署总协定,中国由此成为创始缔约方。


1986年中国提出恢复总协定席位,就不难理解了。然而,这一恢复的要求,却遇到新的难题。


与其他国际组织不同,总协定是一个各方交换市场的大卖场。每个成员都要拿出一个成百上千甚至上万的商品清单,就这些商品承诺降低本国的进口关税到某个百分比,并保证不随意变动。这个清单在总协定包括今天的WTO中被专门称之为“关税减让表”,承诺不随意变动关税,被称之为“约束关税”。对这个减让表如何谈判、如何出台、如何更新、如何惠及各方、如何修改、出现问题如何解决等等,都有一套历经了半个多世纪的详细规则加以规范。履行这个减让表是每个成员在总协定中的法律义务,也是新加入成员必须要付的“入门费”。台湾当局当年退出总协定,一个很重要的原因,是它无法对其他缔约方履约了。前中国政府的关税有1067项,经过谈判承诺其中的245项为约束关税,载于中国政府在总协定的减让表中(总协定中的序号为第八号减让表)。比如,进口的棉花的约束关税为10%,废羊毛的为5%,但是失去了当时四万万同胞的大陆市场后,蜗居当时仅七百万人口的台湾一隅,谈何低关税进口这些商品。同样,当时台湾当局也没有能力享受其他成员减让表中的关税减让带来的利益。正所谓,皮之不存,毛之焉附。正因如此,当1950年台湾当局退出总协定时,美国率先撤销了与前中国政府谈判的减让表,随后,欧洲各国、加拿大、澳大利亚、印度步其后尘。


时隔三十多年,中国政府提出恢复总协定席位,而恢复席位在总协定历史上前所未有过。中国、总协定各方和总协定秘书处围绕中国以何种方式、按何种程序进入总协定,进行了密集的商讨。一些成员方认为中国是重新加入,应该按照加入总协定的程序行事。中国对此坚决反对,因法律上它割裂了中国国际法主体的连续性,政治上也与联大决议不符。然而针对恢复席位的立场,各方提出了种种困惑与质疑:如果是恢复席位,那从1950年前任退出至今的帐怎么算?这期间中国与各成员方的关税减让的利益如何算?这期间中国未缴会费是否要补齐?


大国行事,必起波澜,也必创历史。各方经协商,终于获得默契。在不损害恢复席位立场的前提下,中国准备事实上按加入的程序与各成员方谈判一个新的减让表,作为“入门费”,以履行总协定的权利义务。在中国事实上按加入程序谈判进入总协定的前提下,各方及总协定对中国恢复立场事实上不持异议。据此,恢复不是原中断点的恢复(restore),而是经谈判在今后谈判结束的时点上的恢复(resume),由此,前任退出至现任恢复席位时(resume)的帐,一笔勾销。


文件上玩弄字眼词句,以满足各方关切,是国际组织与生俱有的看家本领。在整个中国恢复关贸总协定席位谈判中,任何出自总协定口吻的文件,包括成立的谈判中国恢复席位的工作组的名称,总协定都回避用“恢复”的字眼,代之以“中国缔约国地位”(China’s Status as a Contracting Party)。拗口,但这算是各方的最大公约数。毕竟,务实解决问题,才是各方所求。


接下来,要搭班子开始谈判了。


未完待续……。


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